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1973年通过的一项美国联邦法律旨在通过建立允许总统与国会共同参与决策的机制,而在行政部门与立法部门之间建立平衡,以做出有关美国参与战争或外国军事行动的决策。

该法律旨在通过限制总统在未获得国会明确授权的情况下宣战和使用海外武装部队实施实际或潜在军事攻击的权力(这要求总统在军事冲突期间提交定期报告),从而提高相关政府决策的透明度和问责制。

美国政界对此一直存在争议,部分议员正在寻求修改该法律,因为他们认为该法律未能确保国会在军事危机期间发挥有效作用,尤其是鉴于总统经常能够规避该法律的规定。

另一方面,美国国会内部的其他人员以及行政部门官员认为,总统在执行外交政策时需要更大的灵活性,并认为该决定违宪且不切实际,此外还有一些人呼吁废除该决定。

历史背景

美国宪法将发动战争的权力划分给其国会和总统。根据美国宪法第一条第八款的规定,国会有权宣战以及组建和维持武装部队。其第二条规定总统担任武装部队总司令,并赋予他在开战决定作出后指挥美国军队的权力。

自第二次世界大战以来,美国国会从未向其他国家宣战。然而,美国的总统们却就对外战争和军事打击做出过多项决定。这就引发了关于美国总统是否拥有宪法授权,而能够在未经宣战或国会授权的情况下派遣军队到国外执行军事行动的持续争论。

在20世纪50年代和60年代,美国国会关于总统未经授权使用武力的辩论愈演愈烈,尤其是在朝鲜战争(1950-1953年)和越南战争(1955-1975年)期间。

到20世纪70年代初,美国国会内的多数派认为,美国宪法赋予的战争权力过于偏向总统。

在越南战争期间,美国已故总统理查德·尼克松未经国会批准而下令对柬埔寨和老挝实施秘密空袭,从而使紧张局势达到顶峰。美国国会试图确立其在有关动用武装部队执行军事任务,或采取可能导致外国军事冲突的行动上的宪法决定权,并限制总统的单方面决策权。

1973年11月7日,美国国会不顾尼克松的反对通过了《战争权力法案》——尼克松认为该法案因限制了总统的权力而涉嫌违宪。他否决了该法案。然而,美国国会却以参众两院三分之二多数票否决了这项法律挑战——这是宪法规定的、推翻总统否决权所需达到的要求。

《战争权力法案》的立法规范

《战争权力法案》(又称《战争授权法案》)规定了在国会没有实际宣战或明确授权的情况下,总统与国会在决定派遣武装部队采取军事行动时必须遵循的程序。

该法案包含一系列规范在外国冲突中动用军事力量的原则,其中最主要的包括:

  • 总统权限

作为美国武装部队总司令,美国总统在以下三种情况下拥有在实际或潜在敌对行动中使用军事力量的有限权力:

  1. 国会宣战。
  2. 国会具体的立法授权。
  3. 因美国及其领土、属地或武装部队遭受袭击而导致的国家紧急状态。

该决议禁止根据法律规定或条约派遣武装部队参与军事行动,除非该法律或实施该条约的立法明确授权派遣武装部队参与实际或潜在的敌对行动。

  • 与国会磋商

该决议要求总统在采取实际或潜在的军事行动,或延长此类部队在军事行动中的使用期限之前,在任何可能的情况下都必须与国会进行磋商。

  • 提供书面报告

如果国会尚未宣战或授权部署武装部队,那么总统必须提交一份书面报告,以告知国会以下情况:

  1. 派遣美国军队参与实际或潜在的军事行动。
  2. 派遣美国军队进入外国领土、领空或领海,且此类军队已处于备战状态,但与此类军队的补给、替换、维修或训练相关的部署除外。
  3. 已经驻扎在外国的、处于备战状态的美国武装部队数量的大幅增加。

美国总统必须在部署后的48小时内向国会提交一份解释该决定的报告,而该报告必须包含以下信息:

  1. 部署武装部队的必要情况。
  2. 部署部队的宪法和立法授权。
  3. 军事行动或参与这类行动的预计范围和持续时间。
  4. 提供国会在履行其关于国家战争承诺和在海外使用美国军队的宪法责任时要求获得的任何其他信息。

在美国的军事行动期间,总统必须至少每6个月向国会提交一份报告。

  • 限制军事行动的持续时间

该法案要求总统在60天内终止使用武装部队,除非国会宣战或授权延长军事行动的持续时间,或者是在国会因美国遭受武装袭击而无法召开会议,且继续使用武装部队对于实现安全撤军而言是必要的情况下,总统才可将60天的期限再延长30天。

如果国会根据联合决议而发出撤军指令,那么总统必须立即撤军。

  • 采取决定的程序

该法案规定了国会审议提交给它的授权使用武装部队的决议的程序,以及必须实施此类行动的时限。

该法律允许众议院或参议院的任何成员要求举行投票,以迫使总统从军事行动中撤出美国武装部队。

  • 战争权力法案的有效性

战争权力法案的立法者试图保留一定程度的灵活性,以使总统能够立即应对袭击或处理紧急情况,但美国总统一再表示反对该法案,并认为其违宪并侵犯了总统作为武装部队总司令的权力。

1983年10月20日,美国参议院投票通过了对《战争权力法案》的修正案,废除了“并行决议”,并采纳了“联合决议”,要求将其提交总统,但并未修订《战争权力法案》本身,而是单独通过了一项程序。

然而,该法案在美国政界一直备受争议。一些国会议员和行政部门官员认为,总统在执行外交政策时需要更大的灵活性。他们认为该法案违宪且不切实际,有些人甚至呼吁废除它。在许多情况下,总统都规避了该法案的要求。

另一方面,一些议员认为该决议应该予以修订,因为他们认为该决议未能确保国会在军事危机时期的有效运作。参议院议员抱怨称,他们没有及时收到关于某些军事行动的通知或者足够多的细节,一些议员已经就他们认为违反该决议的行为向法院提起诉讼。

在1990年冷战结束后,美国开始放弃单边军事干预,转而倾向于通过联合国授权或支持的行动,基于联合国安理会决议而在国际合法性框架内行事。

美国历届总统都曾以联合国或北约决议作为其实施军事干预的正当理由,美军也曾作为国际部队的一部分而部署在科威特、伊拉克、索马里、前南斯拉夫和海地等多个地区。

但这种情况却引发了新的争议,因为《战争权力法案》并未对联合国主持下的军事行动实施任何豁免,也未包含任何针对这些行动的具体程序。

然而,美国国会已经颁布了一些措施,旨在加强对美国参与维和行动的监督,包括对资金施加一般和具体的限制,并要求总统定期提交正在进行或预期进行的行动报告。

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与该决议相关的重大战争及军事行动

自《战争权力法案》通过以来,美军参与了无数场战争和军事行动。虽然有些美国总统在某些情况下遵守了该法案的规定,但在其他情况下,他们却无视该法案,并在未经国会事先授权的情况下,下令对外国实施军事打击。

以下是与《战争权力法案》的执行或围绕该法案的争议相关的、最为突出的一些军事行动及战争:

  • 伊朗(1980年4月):

在营救被伊朗扣押的美国人质失败后,已故美国总统吉米·卡特向国会提交了一份报告,但事先并未进行磋商。他辩称,营救人质的行动不需要经过国会磋商,因为这是一场营救行动,而不是针对伊朗的战争行为。

  • 黎巴嫩(1982年7月):

时任美国总统的罗纳德·里根宣布向黎巴嫩部署海军陆战队,以作为多国维和部队的一部分。这位总统根据《战争权力法案》提交了3份报告,但他并未报告部队部署到实际或潜在军事行动的情况,这就启动了美国的军事参与,为期60天。

随着战斗升级,海军陆战队伤亡惨重,这促使国会要求执行《战争权力法案》。1983年9月,国会授权部队继续驻扎18个月。然而,在1983年秋季造成241名士兵死亡的爆炸事件之后,里根宣布从黎巴嫩撤军,并于1984年3月结束了美国在黎巴嫩的参与。

  • 利比亚(1986年3月):

利比亚向苏尔特湾的美国飞机发射导弹,美国对此作出回应,并空袭了利比亚的军事基地。同年4月,柏林发生爆炸事件,并导致一位美国士兵丧生。里根总统宣布有确凿证据证明的黎波里存在问题,并下令对其发动空袭。他将此事告知了国会,但并未提及《战争权力法案》的通过。

  • 阿拉伯海湾:

1990年8月,时任美国总统的老布什通知国会,他已经向海湾地区部署了武装部队,并准备与其他各方一起干预伊拉克总统萨达姆·侯赛因入侵科威特的事件。

尽管老布什在部署部队前并未与国会磋商,但国会却通过了一项法案,支持通过制裁和资金支持来制止伊拉克对科威特的入侵,但并未明确授权使用武力。随着紧张局势的升级,老布什寻求获得国会支持,在这样的情况下,国会于1991年初授权对伊拉克使用武力,并要求总统每60天汇报一次情况。

  • 前南斯拉夫(20世纪90年代):

时任美国总统的比尔·克林顿下令向前南斯拉夫派遣数千名士兵,作为国际维和部队的一部分,但并未事先获得国会的授权。美国国会此前不断升级要求,任何军事部署都必须获得国会批准。然而,克林顿凭借其作为武装部队总司令的宪法权力,仍继续派遣军队。尽管国会的反对声浪日益高涨,《代顿协议》仍于1995年生效——根据该协议,美军作为北约维和部队的一部分可被部署在境外。

  • 阿富汗:(2001年9月)

在2001年9月11日美国世界贸易中心和五角大楼遭受袭击后,时任美国总统的小布什认定这些袭击是“战争行为”,并需要对其采取军事行动。他与国会进行了磋商,而国会最终授权对负责策划、直接执行或协助袭击的“国家、组织或个人”,以及任何窝藏此类组织或个人的人使用武力。

小布什利用这项授权,为2001年开启的阿富汗军事行动辩护。其三位继任者也继续利用这项没有设定具体有效期的授权,而在所谓的“反恐战争”框架内对阿富汗、巴基斯坦、索马里、伊拉克、利比亚、叙利亚、也门等国开展军事行动。

  • 伊拉克:

2002年,美国国会授权时任总统的小布什以维护国家安全和执行联合国决议为理由,而对伊拉克使用武力。然而,该授权将武力使用限制在和平手段失败的情况下,并要求总统定期向国会提交报告。

这项授权是美国在2003年入侵伊拉克的依据,但其期限一直未定,并于2020年被用于在巴格达刺杀伊朗将军卡西姆·苏莱曼尼的行动。

  • 利比亚(2011年):

美国前总统巴拉克·奥巴马认为,由于美国在利比亚的军事干预作用有限,且未造成直接战斗或人员伤亡,因此不构成《战争权力法案》所规定的“军事行动”。他还强调,此次军事干预并不需要获得国会授权,并表示他是根据宪法赋予其作为武装部队总司令的权力而做出这些决定的,同时坚持定期向国会报告并与之进行法律磋商。

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  • 伊拉克:

2014年,美国针对ISIS的军事行动始于伊拉克,随后扩展到叙利亚和利比亚。奥巴马和后来的美国总统特朗普都依据2001年和2002年的现有授权而动用武力,从而引发了美国国会关于未经新的授权动用武力的合法性辩论。

  • 也门(2025年3月):

特朗普下令对也门胡塞武装控制区发动空袭,并致函国会解释其理由,并列举了其根据《战争权力法案》而向美军发出的命令。

  • 伊朗(2025年6月21日):

特朗普下令对伊朗核反应堆实施军事打击。在打击结束后,他致函国会,声称对伊朗的打击“范围和目的有限”,“旨在最大限度地减少人员伤亡、遏制未来的袭击,并降低局势升级的风险”。这位总统因在未事先与国会协商的情况下发动打击而违反法律,并因此受到批评。

然而,2025年6月27日,美国参议院以压倒性多数投票否决了由民主党主导的、援引《战争权力法案》而阻止特朗普进一步对伊朗采取军事行动的提案。

来源: 电子网站